国际货币基金组织和世界银行评价报告的结构和撰写方法
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前言 1、本附录为评价报告的结构和撰写方法提供一种格式，国际货币基金组织和世界银行建议其评价人员使用这种格式。评价报告应分为四个部分：（1）简明概要：（2）报告主体，应包括评价所依据的材料、评价方法和得出的结论；（3）对遵守《核心原则》情况的逐条评价；以及（4）监管当局对评价结果的意见。鉴于总体结论是根据具体评价得出的，因此，评价报告应把逐条评价放在最前面，然后依次是报告主体、监管当局意见和概要。 逐条评价 2、逐条评价是指对遵守每一条《核心原则》的情况，乃至执行某一条《原则》中每一个要素的情况进行评价。第二章中已说明，《核心原则》第2条至第25条一般可以逐条评价，但对第1条的分析就必须更加具体，因为它对评价银行监管职能总体的潜在有效性具有重要意义。 3、评价报告应有前言，前言应包含两部分内容。第一部分应对报告所用的缩写词语进行解释，如监管当局、中央银行，以及经常用到的法律、法规。第二部分应为一个段落，说明什么类型的机构（以及他们提供的哪些金融服务）由监管当局监管；评价报告在评价范围方面有哪些需要说明的问题，例如，监管当局负责监管信用社，但信用社不在评价之列，因为它们在整个金融体系中的重要性是微不足道的。 4、评价一条《核心原则》时，先以黑体字写明《原则》序号，并以斜体字引述该条《原则》内容。 5、对每一条《原则》的评价应有两个部分（见专栏的评价样本）。第一部分是描述符合某条《核心原则》的情况以及所用的衡量标准（即第三章阐述的标准）。首先应引用相关的法律、法规、指引、报告等等，然后再对其它有关情况进行检查，例如工作人员的配备情况、监管手段等等。 6、第二部分对符合《核心原则》的程度进行定性评价。首先应提出总结性评价。根据评价人员对符合程度的看法，总结性评价可分为四类：符合要求、大体符合要求、较不符合要求、不符合要求（详见下文第16自然段）。要完全符合一条《原则》的要求，一般必须达到所有必要标准，不能有明显差距。有时，一国可以证明，它通过其它方式达到了《原则》的要求。反过来，由于各国具体情况不同，达到必要标准未必就能达到《原则》的目标。因此，评价人员有必要再用一条或更多的附加标准和其它方法来判断是否符合某条《原则》的要求。 专栏评价报告样本 原则6：监管机构要规定能适用于所有银行的适当的最低资本充足率的审慎要求。此类要求应反映出银行所承担的风险，并必须根据它们承受损失的能力确定资本的构成。至少对于活跃的国际性银行而言，上述标准不应低于巴塞尔资本协议的规定及其补充规定。 论述：《银行法》第9条规定，风险加权资本比率不应低于8％。《银行法》第10条阐述了计算自有资本和附属资本的规定，并界定了合格资本。有关资本的各项规定在单个而不是并表（银行集团）基础上适用于持该国执照的所有银行。对市场风险没有资本金要求。银行必须按季度向监管当局报送资本充足率和资本构成情况。如资本充足率降至8％以下，则监管当局依法有权启动所谓“强化监管程序”。按照这一程序，监管机构可采取一系列措施，包括吊销执照以保护银行及其交易对手。 评价：就《原则》6而言，该国较不符合要求。虽然在《原则》6的有些方面已高于必要标准，但其它一些重要方面仍然欠缺。对信用风险的资本充足率要求符合《巴塞尔资本协议》，并用于所有银行，这一点已高于最低标准。对低于最低资本比率的银行也有采取监管措施的明确程序，而且评价人员确认，这种程序的确已使用过。资本充足率的报送频率适当，并能提供适量信息。虽然大多数活跃的国际性银行承担大量的市场风险，但对市场风险没有资本金要求。为对市场风险实行资本金要求，迫切需要制定必要的法规、指南和有关报表。同时，监管机构需要掌握监管这一领域的必要技能。最后，该国对银行组织没有并表的资本充足率要求。鉴于该国银行集团的数目日益增加，应优先考虑实行并表资本充足率要求（可参见《原则》18）。 我们做出“较不符合要求”这一判断的依据是该国在《巴塞尔资本协议》方面的两个重要缺陷：对市场风险缺乏资本金要求和未实行并表的资本充足率要求。为达到“符合要求”，必须立即弥补这些缺陷，至少国际业务量较大的银行应做到这两点。 7．总体评价还应论述影响评价的各种原因。这种论述应尽量采用以下结构：（1）银行法和其它法律；（2）审慎监管法规，包括审慎监管报告和公开披露信息；（3）监管手段和工具；（4）监管机构的能力；（5）有关法规、规定实际上执行或不执行的证据。注意：第（3）和第（4）经常是联系在一起的。 8．评价报告应特别指出，评价人员何时、何故无法对某一项标准做出充分评价，例如对方未提供某项信息，或未能与关键人员讨论重要问题等等。评价人员应书面要求提供信息或进行会晤，以便清楚地表明为充分评价一项标准所做的努力。在这种情况下，评价人员一般应将信息不全作为不符合标准的证据。评价时还应考虑到有相互联系的重要问题，特别是，与一条《原则》有关的问题可能会影响对另一条《原则》的评价。例如，在《原则》8，即贷款损失准备金提留政策方面的不足，可能影响到对关于资本充足率的《原则》6的评价。 9．此外，在指出缺陷的同时，应进一步加以说明。应指出不符合标准的具体问题所在，以及这些缺陷的重要性、正在采取或考虑采取的针对性措施、解决问题的时间表。但评价的依据永远是现状，预期采取的措施不应成为改变评价结果的理由。这部分还可以特别指出实行某项改革的紧迫性。 报告主体 10．报告主体应有一段前言，介绍评价对象，必要时，也可介绍进行要求评价的背景（例如，为制定全面实现《核心原则》要求的详细计划做准备等等）。前言应列出负责评价工作的牵头机构、参加评价工作的人员及其代表的机构，以及评价人员的资格。前言还应说明，评价报告分为两部分，即指出结论和建议的报告主体部分和逐条评价部分。 11．第二段应对评价中使用的主要信息进行总结概括，包括评价对象的自我评价、有关法律、法规和指示，以及与监管当局、其它国内监管当局、有关政府部门、国内银行家、银行家协会、审计师和其他金融部门参与者的会谈。这一段还应特别指出，评价对象未能提供哪些信息及其原因，并应指出任何有可能影响评价准确性的问题（例如国内监管人员或银行不合作等等）。 12．接下来应是结论和建议部分。这部分开头一般应论述与有效银行监管前提条件有关的问题，论述应冠以“有效银行监管前提条件”这一标题，重点讨论在前提条件方面存在的缺陷和不足，并尽量分析这些问题对实现《核心原则》要求的潜在影响。分析可采用《核心原则》文件所用的框架：（1）宏观经济问题；（2）金融公共基础设施；（3）市场约束；（4）银行问题的处置；和（5）公共安全网。前提条件不足带来的问题还可在具体讨论遵守《原则》的情况时进行分析。 13．这部分的下一个小标题是“核心原则”，标题下应有四段。前两段是对评价方法的概括，并应按以下格式撰写： “对实现《核心原则》所作的评价不是而且不应该是一种精确的科学。各国的银行体系与国情一样，因国而异。世界各国银行业务的变化日新月异，监管理论、政策和最佳做法演变迅速。但是，各国都承认，《核心原则》被视为最低标准。” “对符合《核心原则》要求的评价以定性评价为基础。评价结果有四类：符合要求；大体符合要求；较不符合要求；不符合要求，为在一条《原则》上达到‘符合要求’，一般必须达到所有必要标准，不能有明显差距。在有些情况下，一国可能能够证明，它通过其它方式达到了《原则》的要求。相反，因各国具体情况不同，必要标准可能不足以说明一国已达到《原则》的要求。因此，评价人员可能有必要使用一条或更多的附加标准来判断是否符合《原则》的要求。如果在达标方面只有微小差距，而且这些差距不足以使当局实现该条《原则》的能力受到怀疑，则可给予‘大体符合要求’的评价。如达标方面的缺陷足以使当局实现《原则》的能力受到怀疑，但弥补缺陷方面有实质性进步，这种情况可评为‘较不符合要求’。如在达到《原则》要求方面无实质性进展（例如就《原则》20而言，如果银行不在并表基础上提交报表，或没有充分的信息证明取得了实质性进展），即评为‘不符合要求’。” 14．这部分的第三段十分重要。这一段首先应指出，尽管法律、法规是有效监管的重要方面，但是，如果监管职能不具备充分的独立性、能量、能力和信誉，那么，法律和法规的作用也就十分有限。实际上这就是说；必须大体符合《原则》的要求。同时，当局还必须具有行使职能的意愿。这一段的其余部分应重点分析事实上是否具备了上述前提条件。 15．第四段应概括对遵守《核心原则》的总体评价。第一句应指出，多少条《原则》分别被评为哪一类。然后应指出为了达标而正在做的工作、这些工作完成后整体的达标情况以及完成这些工作的时间表。但此处不应对达到《原则》要求的总体状况给予评价。 16．接下来应是对评价的总结，按照符合要求的程度和是否正在采取达标措施分为七种情况，可将遵守《核心原则》的情况归纳为下列情况之一： 不符合要求，也未采取达标措施； 不符合要求，但正在采取达标措施； 较不符合要求，也未采取达标措施较； 不符合要求，但正在采取达标措施； 大体符合要求，但未采取完全达标措施； 大体符合要求，而且正在采取完全达标措施； 符合要求。 17．对属于某一种情况的每一条《原则》，评价人员都应插入一条说明，说明《原则》的序号；用括号概括该《原则》的内容；简要概括存在的问题；以及必要时简要介绍正在采取的改正措施。此外，还应指出各条《原则》之间有关联的问题。如果以上七种情况都不适用于某一条《原则》，则应在第四段中说明这种情况。在这种情况下，就不需要给该条《原则》归类，评价时还应指出有关《原则》之间的重要关系。下面是行文示范。 大体符合要求，而且正在采取完全达标的措施： 《原则》6（资本金要求）。正如《原则》12所指出，应采取对市场风险提取资本金的做法。这项法规正在起*，预计1999年月8全面实行； 《原则》9（管理信息系统）。目前银行信息管理系统的评估项目必须完成。项目已启动，预计1999年年底完成。 18．在这部分的最后一段中，评价人员应指出完全达到所有《核心原则》要求应做的主要工作，包括在前提条件方面应采取的各项措施。应重点指出已找出缺陷但尚未采取行动的方面。鉴于缺陷的具体情况上文已有分析，所以此处点到即可。那么，这一段就可以写成下面这样： “如按现行计划制定新的法规、报表和进行评估等，以下《原则》的达标问题仍待解决（以重要性为序）。 《原则》11国家风险和转移风险要求； 《原则》5新的大额投资项目的事先通知。 此外，需要弥补在前提条件方面存在的下列缺陷（以重要性为序）： 关于抵押的法律； 会计资格证明的管理规定。 监管当局意见 19．虽然评价人员对评价结果负完全责任，但让被评价的监管当局有机会对评价的结论作出反应是重要的。评价过程应该是一种真正的磋商过程，因此，评价团应与监管机构举行频繁的会谈，以便使评价的结论反映监管机构的意见和关注的问题。评价团应要求监管当局针对评价的结论提出明确的书面意见，并将这种意见纳入评价报告。报告应明确指出对评价结果的意见分歧。监管当局书面意见的全文应作为评价报告的附件。 概要 20．评价报告应以简明的概要开头。概要的第一段应说明，这是一份对遵守《核心原则》情况的评价报告；评价团与谁进行了会谈；评价中使用的法律、法规和其它信息；评价团在工作中遇到的问题，例如收集数据和其它材料时遇到的问题，或评价对象缺乏合作带来的问题。还应以注脚形式说明资助或聘请评价团的机构。 21．下一段应概述评价人员对当地监管体系总体水平的看法，并对监管当局是否能够和愿意履行其职能和达到《核心原则》要求提出基本意见。这一段还应说明，监管当局正在采取哪些措施来弥补缺陷。这一段应作定性分析，不作总体评价。 22．接下来的几段应对未达标的《原则》进行分析，并强调该国监管体系具备的主要优势。应尽量简要说明不符合要求的原因，尤其是被评为“较不符合要求”或“不符合要求”的那些《原则》，也可按是否正在采取弥补缺陷的措施来给《原则》分类。 23．倒数第二段应概述符合《核心原则》要求的现状以及按期采取改进措施后将达到的符合要求的程度。这一段还应列出，根据当局目前的工作计划，有哪些《原则》仍将严重不符合要求，并就如何依次解决这些问题提出评价人员的意见。 24．最后一段应概述被评价机构对评价结果的意见。 |
